第一资讯站近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（简称《意见》），要求“推进基本公共教育服务覆盖全民、优质均衡”。基本公共教育服务的优质均衡，是教育公平的重要体现，是社会公平的重要基础。基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位，要保障每个适龄儿童都可以接受有质量保障的基础教育，学生资助体系是实现这一目标的基础性工程。
一、完善学生资助体系是推动基础教育高质量发展的基础性工程
（一）完善学生资助体系有利于实现学前教育的公益普惠
党的二十大报告指出，要强化学前教育普惠发展，把“幼有所育”作为“七有”民生问题之首。党的十八大以来，我国学前教育取得长足发展，普及程度逐步提高，但仍是教育发展中的薄弱环节，具体表现为部分地区“入园难”“入园贵”，城乡区域发展不平衡等问题。学生资助为经济困难儿童免去保教费并提供生活资助，能极大程度缓解经济困难家庭儿童的学前教育负担压力，推动学前教育普惠性发展。
（二）完善学生资助体系有利于促进义务教育的优质均衡
义务教育是教育工作的重中之重，义务教育阶段学生资助是基础教育学生资助工作的中心环节，主要由“一补”和“农村义务教育学生营养改善计划”构成。“一补”既让每个适龄儿童都能接受义务教育，保障教育的机会均衡，也能通过降低家庭收入对学生学业成就的影响，促进教育的结果平等；“农村义务教育学生营养改善计划”从实际效果上改善了贫困地区儿童营养水平不足的局面[1]，有效促进了城乡间的教育公平。
（三）完善学生资助体系有利于推动高中阶段教育的全面普及
高中阶段教育是衔接义务教育和高等教育的重要环节，具有承上启下的关键作用。[2]《中国教育现代化2035》明确了“全面普及高中阶段教育”的发展目标。其中，普通教育与职业教育的关系是全面普及的重点问题。学生资助制度有利于加强中职教育吸引力，推动普高教育高质量普及，促进普职协调发展，优化教育结构。
二、基础教育学生资助体系的发展成就
（一）实现基础教育各学段、所有学校、所有家庭经济困难学生的全覆盖
在学前教育阶段，发布《财政部 教育部关于建立学前教育资助制度的意见》《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《支持学前教育发展资金管理办法》等政策文件，提出“地方先行、中央补助”的学前教育资助原则，确保接受普惠性学前教育的家庭经济困难儿童（含建档立卡家庭儿童、低保家庭儿童、特困救助供养儿童等）、孤儿和残疾儿童得到资助。2021年，各级政府、幼儿园及社会共计资助幼儿795.03万人次，资助金额共计达112.16亿元。
在义务教育阶段，发布《教育部 财政部关于全面实施城乡义务教育教科书免费提供和做好部分免费教科书循环使用工作的意见》《教育部办公厅关于进一步规范义务教育阶段家庭经济困难学生生活补助工作的通知》《关于深入实施农村义务教育学生营养改善计划的通知》等政策文件，实现了“两免一补”，保障了农村义务教育学生的健康成长。2021年，全国共资助义务教育学生7499.84万人次，资助金额608.76亿元。2166.33万义务教育家庭经济困难学生享受生活费补助政策，资助金额221.13亿元；3634.09万学生享受营养膳食补助政策，资助金额349.09亿元。
在普通高中教育阶段，发布《全面推行普通高中学生资助卡 加强普通高中国家助学金发放监管工作的通知》《关于免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费的意见》等政策文件，建立起以国家助学金、原建档立卡等家庭经济困难学生免学杂费为主，地方政府资助和学校、社会资助为补充的资助体系。2021年，全国共资助普通高中教育学生1234.35万人次，资助金额164.27亿元。
在中等职业教育阶段，发布《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》《教育部办公厅关于严格规范中等职业学校招生、学籍和资助管理工作的通知》《中等职业学校学生资助工作指南》等政策文件，建立起以国家奖学金、国家助学金和免学费为主，地方政府资助、学校和社会资助等为补充的资助体系。2021年，共资助中等职业教育学生1796.69万人次，资助金额332.70亿元。其中，2万名学生享受国家奖学金政策，奖励金额1.20亿元；325.91万学生享受国家助学金政策，资助金额65.18亿元；1253.61万学生享受免学费政策，资助金额251.02亿元。
（二）基础教育学生资助更加精准有效
在资助政策设计时，因地制宜向欠发达地区倾斜。在财政上，根据经济发展水平建立5个档次，中央与地方分档按比例分担资助资金；对特困地区学生设立专门资助项目。
在确定资助标准时，根据不同学生的受助需求实行分档资助，加大对特殊困难学生的资助力度。[3]如中等职业学校国家助学金的平均资助标准为每生每年2000元，具体标准可由各地结合实际在1000—3000元范围内确定，可以分为2—3档。
在落实资助政策时，积极推进数字化，升级全国学生资助管理信息系统。教育部逐步建立数据集成、挖掘、分析、共享一体化的资助数据应用体系和智能化决策与监管体系，推进学生资助数据各部门共享，支撑地方精准认证。
在监督管理方面，逐步形成由教育、财政、审计、纪检监察和社会力量参与的监督机制，多措并举，多方发力，确保学生资助更精准、更公平、更高效。《关于进一步规范和加强学生资助管理工作的通知》要求教育部门、人社部门对学生资助开展定期核查工作，及时掌握资助政策落实情况，各级教育督导部门也要将资助资金发放情况纳入日常督导范围。部分省份还搭建“智慧资助”云平台，实时掌握困难学生认定、资助资金发放等情况，实现资助工作过程的智慧化监管。
（三）基础教育学生资助水平不断提升
资助力度不断加大。年资助金额从2012年的1322亿元，增加到2021年的2668亿元，翻了一番。财政投入资金从2012年的1020亿元，增加到2021年的2007亿元，增长97%。其中，中央财政投入资金从2012年的628亿元，增加到2021年的1238亿元，增长97%。[4] 财政支持力度持续加大，形成了政府投入为主、学校和社会资金为重要补充的资助格局。
资助标准不断提升。义务教育阶段，两次提高农村义务教育学生营养膳食补助标准，从每生每天3元提高到5元；高中阶段，不断提高普通高中、中职国家助学金标准，从平均每生每年1500元提高到2000元。
资助范围不断拓展。义务教育“两免一补”政策中“一补”范围从家庭经济困难寄宿生扩大到非寄宿生，“营养改善计划”实施范围实现原国家扶贫开发重点县全覆盖，中职免学费和国家助学金覆盖面不断扩大。资助人次从2012年的近1.2亿人次，增加到2021年的1.5亿人次，资助范围逐步扩大、规模稳步增长。
三、基础教育学生资助发展存在的问题
（一）基础教育各学段学生资助体系仍有完善空间
学前教育儿童资助制度建立较晚，是资助体系中的薄弱环节，目前尚缺乏全国统一的资助体系。“具体资助方式和资助标准由省级政府自行制定”，容易导致区域发展不平衡、政策种类单一、覆盖面较窄等一系列问题。资助体系尚不健全已经成为制约学前教育公益普惠的重要因素。此外，2021年学前教育资助金额为112.16亿元，占总资助金额的4.2%，总体占比仍较低。
义务教育学生资助制度体系已经建成，目前还存在资助标准动态调整不及时的问题，比如随物价上涨和经济增长而上浮资助标准的动态调整机制还不够健全，“一补”和“营养改善计划”的现行标准对家庭经济困难学生能起到的支持作用还有较大提升空间。
普通高中教育学生资助受学生自身心理因素影响较大。与其他学段相比，高中生学业压力更大，心理状态也处于对同伴态度比较敏感的阶段，部分学生因此不愿意坦露家庭情况，影响资助效果。
中等职业教育学生资助的激励和引导作用还不足。比如，国家奖学金评审选拔环节的技能导向有待提升。资助对普职协调发展、优化教育结构的引导也还不够。
（二）从绝对贫困向相对贫困转变加大基础教育精准资助难度
当前，我国已经全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，学生资助也进入了解决相对贫困问题的新阶段，这增加了资助对象确认的难度，对资助工作提出了更加精准识别和防止返贫的新要求。当前，以下问题亟待解决。
信息孤岛现象仍然存在。基础教育阶段资助信息化建设仍有待加强，特别是数据共享方面，国家层面的资助系统与社保中心、残联、农业农村等部门的数据共享机制已经初步建立，省以下的数据共享机制还有待进一步建立和完善，学校内部资助系统与学籍、事业统计等其他系统之间也还未实现深度融合。
学生资助对防止返贫的作用还未充分发挥。当前，学生资助管理部门缺少对学生家庭经济情况动态追踪的手段，对学生家庭可能存在的返贫风险的把控能力比较欠缺。
（三）基础教育学生资助仍存在发展不平衡不充分问题
我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在学生资助方面也存在着发展不平衡不充分的问题。
学生资助发展不平衡。地区间经济社会发展水平存在差异，各地困难家庭数量、比例和程度等不尽相同，这在客观上提出了因地制宜的要求，应更加精准划定不同的资助比例和资助标准。国家在制定资助政策时考虑到了各地的不同情况，但各省份内部仍存在发展的不平衡，在实际操作中却容易产生“一刀切”现象。如此，资助过程的“平等”就可能会造成资助结果的不平衡。这一方面是因为制定差异化指标会提升行政成本，另一方面也是因为目前尚缺乏对相对贫困的权威测量指标。
学生资助发展不充分。保障型资助水平标准较低，在学前教育阶段对教育支出的替代率较低；发展型资助较不完善，普通高中还未设立专门的奖学金以激励学生。其中主要原因是基础教育学生资助来源较为单一，财政投入为资助的主要来源。2021年，财政资金投入占教育资助资金总额的比例，学前教育为97.05%；义务教育为97.85%；普通高中教育为94.98%；中等职业教育为98.34%。而这一数据在普通高等教育阶段仅为56.49%。政府的财政投入很难在短期内有大幅度提高，需要更多学校和社会资助资源加入。
四、进一步完善基础教育学生资助体系的对策
（一）完善基础教育阶段各学段学生资助
建立健全学前教育资助制度。建立全国统一的学前教育资助体系，统一资助形式和标准。积极探索减、免、补助等多种形式相结合的资助形式，丰富资助内容。增加资助对象，提高资助惠及面。
提高义务教育学生资助标准。按照《意见》要求，根据经济社会发展水平和国家财政状况，综合考虑物价水平和生活成本等变动情况，完善资助标准动态调整机制，帮助家庭经济困难学生顺利完成学业。
加强普通高中教育的隐性学生资助，优化资助方式。资助工作要注重维护学生的自尊心，结合其生活所需给家庭经济困难学生润物无声的支持帮助。如通过对校园卡支出的数据调研，将餐费补助点对点打到学生卡中。
拓展中等职业教育资助的功能。完善国家奖学金评审办法，更加体现技能导向。强化资助政策的激励效果，推动学生资助由保障型资助转向发展型资助，特别是助力培养学生的就业能力。
（二）进一步提升基础教育学生资助精准化水平
加强学生资助信息化建设，加强数据交换共享。依托政务数据共享交换平台，指导各地加强教育与民政、农业农村、残联等部门间数据共享交换。[5] 除外部共享外，还要在学校内部实现信息互通。学生的日常消费、学杂费、交通费等数据都可以对学生的“精准画像”提供支撑，进而助力实现“精准滴灌”型资助。
完善动态跟踪机制，发挥学生资助对巩固拓展脱贫攻坚成果的支撑作用。保持学生资助政策总体稳定、有效衔接，对防止返贫动态监测对象子女给予重点关注。充分挖掘资助系统中有关家庭经济困难学生的数据，加强对信息的动态化监管，建立能进能出的困难认定动态调整机制。除大数据外，还要建立定期联系机制。通过实地走访等多种方式开展全覆盖式学生家庭调研，详细了解每一个学生的家庭境况和实际经济困难，为家庭经济困难学生的精准认定、精准资助提供更加真实可靠的第一手资料。
（三）推动基础教育学生资助平衡充分发展
推动基础教育学生资助平衡发展。《意见》指出，“推动各地区根据所辖地区经济发展水平、财政状况及家庭经济困难学生分布状况，差别化确定资助比例和标准”。这就要求建立地方性、动态性资助名额分配机制，改变“一刀切”式的名额分配方式，由地方政府主管部门牵头，在行政区域内更加精准地根据不同地区经济社会发展水平以及家庭经济困难群体规模，分级、分档分配学生资助名额，并建立动态调整机制，根据各地区实际情况进行增减。如有些地区正在探索建立“困难指数”指标，以此作为分配名额的标准。
推动基础教育学生资助充分发展。要进一步提高学生资助水平标准，更多向贫困地区人口倾斜，提高学生资助对教育经费的替代率。推动基础教育学生资助从保障型资助向发展型资助转变，推动资助育人，把“扶困”与“扶智”“扶志”结合起来，培养受助学生形成感恩自强的独立人格。党的二十大报告提出要“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”，这为丰富学生资助的来源渠道指明了方向。要鼓励个人、社会组织和企业等参与资助活动，有效利用社会各方面资源，有针对性地进行教育资助，满足学生多样化需求。
注释：
[1] 贾慧芳. 山西省农村义务教育学生营养改善计划实施现状研究——基于X县的调查[D]. 武汉：华中师范大学，2018.
[2] 高耀. 全面普及高中阶段教育对社会发展大有助益[N]. 光明日报. 2022-07-07.
[3] 于忠宁. 10年来全国累计资助学生近13亿人次[N]. 工人日报. 2022-08-31.
[4] 2021年中国学生资助发展报告[N]. 中国教育报. 2022-08-28.
[5] 桑锦龙. 关于构建优质均衡基本公共教育服务体系的思考[J]. 人民教育，2021（17）：46-50.
（沈华，电子科技大学公共管理学院教授、博士生导师；牛文龙，电子科技大学公共管理学院研究生）
《人民教育》2023年第13-14期
