第一资讯站党的二十大报告明确提出，“加快建设高质量教育体系”“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置”“着力推进城乡融合和区域协调发展”“加快建设教育强国”。2021年底，全国所有县（区）均通过义务教育基本均衡的国家督导评估认定。随着全国县域义务教育基本均衡发展目标的全面实现，我国义务教育发展的重心从“基本均衡”转到“优质均衡”。如何巩固提高义务教育基本均衡成果，进一步推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，成为下一阶段我国基础教育高质量发展的战略重点。
公共服务关乎民生，连接民心。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（简称《意见》），提出要全面保障义务教育优质均衡发展，作为新时代构建基本公共教育服务体系、加快建设高质量教育体系的重要抓手。《意见》结合党的二十大报告提出的新目标、新要求，针对义务教育优质均衡发展中存在的困难与问题，就如何进一步推进义务教育优质均衡发展制定了一系列针对性的举措和措施。
一、以义务教育均衡发展推进基本公共教育服务体系建设
（一）实现“两基”目标后义务教育均衡发展成为发展重点
1986年颁布实施的《中华人民共和国义务教育法》明确提出，我国实行九年义务教育制度。2000年，我国基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲（简称“两基”），2011年，我国义务教育基本实现了全面普及。在此基础上，如何推进义务教育均衡发展成为基础教育发展的“重中之重”。2012年，国务院出台《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，明确要求“率先在县域内实现义务教育基本均衡发展”“到2020年，全国实现基本均衡的县（市、区）比例达到95%”，[1] 重点解决区域之间、城乡之间、学校之间的办学水平和教育质量差距，满足人民群众不断增长的高质量教育需求。
（二）统筹推进县域义务教育基本均衡
《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”省级政府根据国家制定的县域义务教育均衡发展督导评估办法，结合本地实际，统筹推进制定本省（区、市）具体评估标准和进度安排，教育督导机构负责对所辖县级单位实现义务教育基本均衡发展情况进行督导评估，国务院教育督导委员会负责审核认定。在实现基本均衡进度安排上，各省份对有一定办学条件基础、缺口较少的地方，尽早开展省级督导和国家认定；对于条件相对较差、缺口较多的区域，则要制定规划，增加投入，补齐短板，提升办学条件，按期实现基本均衡目标。这实际是结合区域义务教育发展水平，采取了县（区）成熟达标一个，评估、认定一个的推进策略，有序推进基本均衡，按期实现规划目标。2021年，国务院教育督导委员会办公室完成广西、西藏、四川、新疆、内蒙古、甘肃6个省份最后94个县的国家督导评估认定，至此，全国2895个县级行政单位均通过了国家评估，我国全面实现义务教育基本均衡目标。[2]
需要指出的是，基本均衡是在全面实现“两基”背景下实施的，是在防止“两基”基础薄弱县反弹基础上的基本均衡，九年间九年义务教育巩固率从91.8%提高到95.4%，基本均衡是在巩固“两基”基础上的均衡。
（三）政府保障义务教育学校达到基本门槛后校际差异达标
《中华人民共和国义务教育法》规定：“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作。”这就在义务教育基本均衡的推进及督导评估认定中，对地方各级政府形成了刚性约束，必须将义务教育基本均衡发展作为第一要务。在具体的均衡评估指标中，一个重要的条件就是要求各县（区）各项义务教育学校办学条件要达到本省（区、市）办学基本标准，然后再用学校间差异系数等指标衡量学校均衡发展情况；同时，对县级人民政府保障入学机会、落实条件保障、教师队伍建设、质量与管理等方面情况进行综合评估，得分标准高于85分才可认定达到基本均衡。对于区域内学校之间的差异，基本均衡督导评估使用校际差异系数作为关键指标。基于8个关键指标（生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数），要求小学和初中综合差异系数分别必须小于或等于0.65、0.55才可达到要求。数据显示，2013—2020年，全国小学校际综合差异系数从0.724降至0.435（降幅40%），初中校际综合差异系数从0.547降至0.319（降幅42%）。[3] 全国县域内义务教育学校基本办学条件的校际差异显著缩小。
因此，义务教育基本均衡是所有学校基本办学条件达标后的基本均衡，不是低位均衡。同时，中央财政加大投入，推进薄弱地区义务教育学校办学条件改善；国家层面出台了一系列保障义务教育均衡发展的政策制度，比如城乡统一的义务教育学校教师编制、公用经费标准，包括小规模学校的制度保障等。
（四）优质均衡更加注重内涵发展和质量提升
与基本均衡相比，优质均衡要实现从“有学上”到“上好学”的转变，更加注重内涵发展和质量提升，确保为每一个学生提供适合的教育。在基本均衡发展评估指标基础上，2017年教育部印发的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》增加了一些新指标，比如骨干教师配备、体音美专任教师配备、网络多媒体教室配备、城乡义务教育“四统一”、小规模学校公用经费、公办学校就近入学比例、设施设备利用率、校园文化建设水平、课程开齐开足、国家义务教育质量监测相关科目学生学业水平等。且进一步提高校际差异系数标准，小学、初中综合差异系数分别由原来的0.65、0.55提高到0.50、0.45，确保县域内学校“校校达标”、差异缩小到合理范围内，办好每一所学校。总体上，优质均衡既要指标提档升级，做到校校达标、项项达标，还要校际差异小，资源均衡配置，校际办学质量整体全面提升。
2019年10月，国务院教育督导委员会办公室启动了县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作，浙江省嘉兴市海盐县、宁波市江北区率先通过县域义务教育优质均衡发展国家督导评估认定。目前，所有省份均出台优质均衡发展评估认定实施办法和工作方案，各地正按期推进。[4]
（五）义务教育均衡发展是基本公共教育服务体系的重要内容
2006年，党的十六届六中全会明确提出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。”同年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次提出“基本公共服务”。2012年，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确了基本公共服务、基本公共服务均等化、基本公共服务体系的内涵，将为适龄儿童、少年提供免费九年义务教育列为基本公共教育服务清单。在此后的每个五年规划（包括国家国民经济和社会发展、公共服务体系规划）中，均将提供均衡的九年义务教育作为基本公共教育服务清单的重点，要求推进基本公共教育服务均等化，不断提升基本公共教育服务水平。2019年，《中国教育现代化2035》将“实现基本公共教育服务均等化”作为面向教育现代化的十大战略任务之一。《“十四五”公共服务规划》将“到2025年九年义务教育巩固率达96%”作为约束性指标。
《意见》提出，全面保障义务教育优质均衡发展，是将基本公共教育服务体系的制度保障进一步提高，确保每一个学生都能享受公平优质的基本公共教育服务。从促进区域协调发展、推动城乡整体发展、加快校际均衡发展、保障群体公平发展等方面，提出了优化基本公共教育服务体系的一系列措施。
二、落实区域协同战略，推进区域教育均衡发展
党的二十大报告提出，深入实施区域协调发展战略。构建优质均衡的基本公共教育服务体系，其实质是支撑好区域经济社会发展、办好人民满意的教育。与基本均衡发展相比，义务教育优质均衡发展体现了更高的标准化水平，其中一个重要前提就是学校建设的标准化。
（一）区域协调推进学校建设标准化
实现基本均衡后，义务教育学校办学条件总体达标，但未实现校校达标、项项达标，尚有一些学校在教学及辅助用房、体育运动场馆等特别是适应高质量发展要求的办学资源方面存在缺口。随着教育、科技、人才三个要素的统筹规划，科学教育的重要性逐渐凸显。学校建设中的教学仪器和实验设备成为学校标准化建设的关键指标，但从区域看，办学差异仍然存在。2021年，中西部地区小学和初中生均教学仪器设备值较低，与东部地区差距明显，中部地区小学仅为东部地区的65.7%，中部、西部地区初中分别为东部地区的65.1%和71.3%。
《意见》提出，继续加大对中西部地区的支持力度，省级政府要聚焦促进省域内不同地市、县区之间缩小办学条件和水平差距，统筹安排资源配置，加强省级政府在省域内义务教育优质均衡方面的支持力度。国家和省级层面建立经济欠发达县区学校办学条件跟踪评估和定期调度机制，督促地方政府加强工作统筹，切实兜住办学条件底线。市级政府要充分发挥区域经济中心作用，资源配置重点向经济欠发达县区倾斜。这不是简单的资源倾斜，而是把资源倾斜与区域经济社会发展紧密结合、统筹考虑，各负其责，以优质均衡的基本公共教育服务体系支撑区域经济社会高质量发展。
（二）以新标准推进学校建设
《意见》提出，实施义务教育学校标准化建设工程，完善义务教育学校办学具体标准。义务教育学校建设标准是各省份在国家基本标准基础上，因地制宜设置的建设标准。随着高质量教育体系建设和优质均衡要求，各省份应及时修订中小学建设标准，以新标准推进学校标准化建设，同时建立学校标准化建设台账，加大力度并统筹实施义务教育有关工程项目，推动义务教育学校标准化建设。也就是说，义务教育学校建设要满足优质均衡和建设高质量教育体系的发展要求。
比如，《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》明确要求小学、初中班额分别不超过45人、50人。但从实际数据看，各地还存在大班额问题。2021年，全国小学66人及以上超大班额比例为0.02%，初中为0.01%；小学56人及以上大班额比例为0.7%，初中为0.7%。分区域看，西部地区56人及以上大班额比例偏高，小学和初中该比例分别为1.2%和1.1%。因此，义务教育学校标准化建设，既需要各地发力，也需要国家在推进过程中支持西部欠发达地区大力改善办学条件。
（三）以高素质专业化教师支撑高质量教育教学
教师是建设高质量教育体系的重要支撑。国家县域义务教育优质均衡发展评估的7项资源配置指标中有三项是教师配置，具体包括小学、初中每百名学生拥有高于规定学历教师数分别达到4.2人以上、5.3人以上；小学、初中每百名学生拥有县级以上骨干教师数均达到1人以上；小学、初中每百名学生拥有体育、艺术（美术、音乐）专任教师数均达到0.9人以上。
《意见》提出，各地要落实中央关于中小学教职工编制标准和统筹管理相关规定，确保以县为单位实现中小学教职工编制全面达到国家基本标准，依据国家课程方案配齐配足教师，特别是加强思政课、体育、美育、劳动教育和心理健康教育、特殊教育教师配备。从2021年的数据来看，各省份均不同程度面临教师结构性缺员问题，音乐、体育、美术、信息技术、科学等学科专任教师配备不足；乡村小学和初中县级及以上骨干教师比例相比城市明显偏低，尤其是西部地区乡村小学仅为11.2%、初中仅为13.9%。这就需要各地根据构建优质均衡的基本公共教育服务体系要求，统筹使用地方编制，挖潜创新，补充教师队伍；制定实施教师专业发展提升规划，为教师提供多样化成长路径，显著扩大优秀骨干教师总量。
三、适应国家乡村振兴和新型城镇化战略，推进城乡教育一体化发展
党的二十大报告提出，深入实施新型城镇化战略、全面推进乡村振兴。要实现城乡融合发展和整体发展，就必须有城乡一体化的义务教育优质均衡发展做支撑，优化城乡教育资源配置。
（一）建立与常住人口相适应的基本公共教育服务供给机制
新型城镇化是以人为核心的新型城镇化，要以人为基本参照对象，提前谋划好基本公共服务布局与供给。随着城镇化的推进，人口城乡结构发生了相应变化，但乡城流动仍是城乡人口流动的主要驱动力。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国流动人口达3.76亿，省域内流动人口占全部流动人口的比重为66.78%，[5] 大约三分之二的流动人口选择在省域内近距离流动。县城成为人口流动重要集聚地，成为新型城镇化的重要载体，其人口流动特征决定了必须建立与常住人口特征相适应的基本公共教育服务机制，使县域的公共教育服务资源配置满足县域内常住人口的公共服务教育需要，合理有序扩大城镇学位供给。
《意见》提出，建立与常住人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，按照实际服务人口规模配置教育资源。这就要求各地在城镇化建设快、人口快速集聚的城镇推进义务教育学校扩容增位，切实解决人口集中流入地区教育资源的供需矛盾。
（二）制定城镇义务教育学位配置标准
《意见》提出，各省（自治区、直辖市）要制定城镇义务教育学位配置标准，市、县合理规划并保障足够建设用地，严格落实新建住宅小区配建学校规定，加快城镇学校扩容增位，切实解决人口集中流入地区教育资源供需矛盾。学位配置标准的建设要紧扣学校建设标准化要求，确保建设一所达标一所，有序扩大城镇学位供给，让每一个学位都能体现优质的基本公共教育服务。同时，市、县要把义务教育学校建设纳入城镇化总体规划，依法保障教育用地和教育设施，特别是在新城区开发中，义务教育学校与居民区同时规划、同时建设，避免出现新的“大班额”现象。在服务质量上，要将学生上学路径和校园周边交通环境改造作为城市规划建设重要任务，抓紧改造到位。
（三）以县域为单元加快校际均衡发展
一是建好寄宿制和小规模学校。两类学校是农村义务教育的重要组成部分。《意见》提出，要进一步加强寄宿制学校建设，办好必要的小规模学校。近年来，各级政府采取一系列政策措施，不断加强农村义务教育，两类学校办学条件得到明显改善，但两类学校仍是农村教育的短板。比如，义务教育阶段学校寄宿生生均宿舍面积均达到国家标准，但分区域看，一些地区小学寄宿生生均宿舍面积较小，2021年中部地区小学寄宿生生均宿舍面积为3.4平方米，东部地区为3.5平方米，西部地区为5.7平方米。在一些寄宿制和小规模学校，教师周转宿舍和生活条件较差，教师工作条件需要完善，存在留不住教师、对年轻教师缺乏吸引力的现象。
二是在改善学校硬件基础上，以县域为单元推进城乡融合发展，促进县城教育服务向乡村延伸覆盖，发展城乡教育联合体，增强城镇对乡村的辐射带动作用。完善县域内集团化办学，促进以优质学校带动薄弱学校在管理、课程、教学、教研等方面发展，加快实现校际优质均衡，办好群众“家门口”学校。乡镇中心校要管理好学区内学校特别是小规模学校，在学校管理、课程教材、教研教学、教师发展、学校活动等方面提供必要的支持，激发出每一所学校的办学活力。县域教研部门要引导、指导各校充分用好国家中小学智慧教育平台，特别是针对农村学校科学教师不足、教学资源不足的情况，加强农村学校科学教育。近日，国家中小学智慧教育平台上线了“实验教学精品课”“实验教学说课”“科学公开课”等优质资源，要充分利用起来，作为满足农村学校对优质数字教育资源多样化需求的可选路径。加快国家课程方案有效落地，在制定区域课程规划基础上，帮助学校制定好课程规划。同时，部分省份县域义务教育每百名学生拥有学生数字终端数配置水平较低，要提高农村学校数字化装备水平。
三是加强乡村学校教师队伍建设。继续深化义务教育学校校长和骨干教师交流轮岗制度，积极探索新聘任教师在办学水平较高的公办学校跟岗培养制度，继续提高乡村教师工资待遇保障。
四、保障群体公平发展，为每一个学生提供适合的教育
基本公共教育服务的对象是学生，优质均衡的服务体系必须保障公共服务清单覆盖到每个群体学生，保障群体公平发展，为他们提供适合的教育，促进每一个孩子成人、成才。
（一）确保适龄儿童就近入学
针对儿童就近入学问题，《意见》进一步提出，全面推进义务教育免试就近入学和公办民办学校同步招生政策，确保不同群体适龄儿童平等接受义务教育。针对随迁子女问题，要不断优化基本公共服务对象认定制度，健全以居住证为主要依据的农业转移人口随迁子女入学保障政策，以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围。
近年来，各地政府积极完善随迁子女就学机制，支持父母取得居住证的适龄儿童随父母在工作地就近入学。目前，全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女95%以上在公办学校就读（含政府购买民办学校学位），但人口流动以省域内为主的特点决定了各省份必须按照人口流动特点，科学测算随迁子女的学位需求，新建改建一批义务教育学校，避免出现“城镇挤”“新大班额”、随迁子女就读学校与父母工作地距离较远的现象。
（二）加强留守儿童关爱和保障机制
近年来，受户籍制度改革、随迁子女就地入学等政策影响，我国义务教育阶段在校生中农村留守儿童呈现继续下降趋势。2021年，全国义务教育阶段在校生中，农村留守儿童有1199.2万人，比上年减少90.5万人，但总体仍是一个比较大的群体。特别是在小规模学校，留守儿童多来自贫困家庭、单亲家庭，祖代照顾比例高。县域义务教育优质均衡评估地方政府的15项指标中特别提出要健全留守儿童关爱体系，作为地方推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化的工作成效。
《意见》进一步提出，要加强留守儿童的教育保障和关爱保护，优先保障寄宿、交通、营养需求，强化人文关怀和心理疏导，这要求县域相关部门加强协同，共同保障好留守儿童的基本就学和生活需求。同时，各地要加强县级、乡镇（街道）未成年人保护设施建设，重点支持留守儿童数量较多的欠发达地区的相关设施建设。
（三）完善面向特殊儿童的教育服务
我国已建成以普通学校随班就读为主体，以特殊教育学校为骨干，以送教上门和远程教育为补充，统筹推进，普特融合的特殊教育体系。[6]《意见》提出，要加强义务教育阶段特殊教育学校建设和普通学校随班就读工作，健全面向视力、听力、智力、精神、多重残疾及其他有特殊需要的儿童的特殊教育服务机制，对优化特殊教育服务体系提出了更高要求。
目前，我国特殊教育仍处于发展的初级阶段，普及质量仍比较薄弱，中西部及边远、农村地区残疾儿童青少年义务教育普及水平还不高，多残、重残和精神残疾儿童成为普及提高难点，特殊教育服务所需专业人员短缺。各地要继续加强优化区域特殊教育服务供给结构和能力，因地制宜加强特殊教育学校的统筹建设，如针对孤独症儿童的学校建设。各地要配齐特殊教育教师，在中小学教师轮训中，加强特殊教育内容，提升普通学校教师开展特殊教育的知识、素养和能力。
本文系中国教育科学研究院中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资助课题“区域优质教育生态指标体系构建研究（GYB2022006）”的研究成果
（安雪慧 作者系中国教育科学研究院区域教育研究所所长、研究员）
注释：
[1] 国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见（国发〔2012〕48号）[EB/OL].（2012-09-05）[2023-06-12]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2017nztzl/ztzl_xyncs/ztzl_xy_zcfg/201701/t20170117_295047.html.
[2] 教育部教育督导局.全国县域义务教育均衡发展 国家督导评估认定有关情况介绍[EB/OL].（2022-06-21）[2023-06-12]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54598/sfcl/202206/t20220621_639114.html.
[3] 教育部教育督导局.全国县域义务教育均衡发展 国家督导评估认定有关情况介绍[EB/OL].（2022-06-21）[2023-06-12]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54598/sfcl/202206/t20220621_639114.html.
[4] 教育部.2019年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告[EB/OL].（2020-05-19）[2023-06-12]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/51997/sfcl/202005/t20200519_456057.html.
[5] 国家统计局，第七次全国人口普查公报（第七号）[EB/OL].（2021-05-11）[2023-05-22]. http://www.stats.gov.cn/sj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202302/t20230206_1902007.html.
[6] 陈如平，安雪慧，张琨.构建优质均等的基本公共特殊教育服务体系[J]. 中国特殊教育. 2022（05）：3-10.
《人民教育》2023年第13-14期
