第一资讯站摘 要：公共政策对于政府和高校而言具有独特的功能，这正是政策制定并得以贯彻落实的重要原因。在我国，政府与高校之间政策功能发挥是一种“刺激—管控—反应”模式，政府吸收社会和市场等外部因素的刺激制定政策，在宏观层面进行管控，主要通过引导、要求、规范等方式发挥作用，体现的是国家权力。同时，政策给高校预留空间，充分体现高校办学自主权，据此高校得以明确方向、符合规则，并充分行使自由裁量权。从高校“双一流”建设政策来看，该政策由党中央、国务院制定，体现的正是“中央统一领导”，本质上是国家教育权的施行。顺利实现“双一流”建设目标关键还在于高校在政策过程中制定具体方案并积极实施，这也正是高校办学自主权的重要体现。同时，政府与高校也应注意政策实施过程中可能存在的问题，采取措施更好地推进“双一流”建设。
关键词：高等教育政策；政策功能；国家权力；高校办学自主权；“双一流”建设
为深入贯彻落实党的十九大精神，扎根中国大地办大学，建设中国特色高等教育强国，党和政府制定实施了一系列高等教育政策。然后，各高校通过会议、文件、活动等形式宣传学习这些政策，并针对这些政策制定符合本校实际的方案加以贯彻落实。那么，国家为什么要制定这么多政策？高校为什么要遵从这些政策？政府与高校作为两个行动者如何互动？实质上，公共政策对于政府和高校而言具有独特的功能，这正是政策制定并得以贯彻落实的重要原因。也即，政策在高等教育发展过程中具有重要的指导作用，其功能巨大，应把握好逻辑规律，充分发挥。
一般认为，公共政策具有管制、引导、调控和分配等功能。简单来说，政策管制功能是指政策主体制约、禁止政策对象不做什么；政策引导功能是指政策对人们的行为和事物的发展具有导向性；政策调控功能是指运用政策调节和控制各种利益矛盾；政策分配功能则是指对价值和利益进行分配。实质上，这是从“可为”的角度，即政策可以起到什么作用的角度来理解政策功能。但从“为何”的角度来看，政策为什么能具有这样的功能呢？从这个解释本身并不能得到答案。
从结构—功能主义视角来看，可以认为政策构成一种强大的结构，对行动者产生引导、约束、规制等功能。从多源流理论可以看出政策流是该分析框架的重要组成部分，对政策变迁产生重要影响。[1]而政策工具视角则旨在讨论政策执行的手段与方法。[2]由此可见，上述视角仍然没有从根本上回答公共政策本身作为一种工具（而不是指推行政策的工具），为何具有如此的功能。
从权力的视角来理解公共政策及其功能，可以看出，一方面，公共政策表征着公共权力，是公共部门实行公共权力的手段，惟其如此，公共政策的上述功能才具有合法性和效力性。基于权力的视角来透视公共政策，能更加深入地认识公共政策的重要性并发挥好公共政策的功能。另一方面，根据《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）规定，我国高校是具有法人地位的独立法人，拥有一定的办学自主权。同时，举办者对高校具有所有权和管理权。因此，在教育法律关系上，政府与高校之间的关系已经由内部行政关系转变为外部行政关系。在政府与高校间存在国家教育权与高校办学自主权两种权力，这两种权力耦合互动，充分彰显高等教育政策的功能作用。那么，政府作为公权力的代表者如何行使国家教育权，并保障高校办学自主权呢？在当前的教育法律关系下，以高等教育法治为基础，在“管办评”分离等改革中政府正是通过政策来起作用，变具体指导为宏观管控。
我国高等教育政策功能运行逻辑主要在于：国家对高等教育事业的管理由传统上的直接指导转变为宏观管控，其间教育政策是重要的桥梁和通道；社会和市场等外部因素主要由政府吸收然后转化为教育政策，高校则主要依据教育政策做出反应，同时兼顾来自社会和市场的信息自主办学；政府制定教育政策体现的是国家教育权，高等教育如何办、如何管，政府在宏观层面进行管控，主要通过引导、要求、规范等方式发挥作用；同时，教育政策给高校预留空间，充分体现高校办学自主权，据此高校得以既符合政策要求和相关规则，又明确方向，充分行使自由裁量权，切实做好校内教育教学事务。
加拿大籍世界知名教育学家本杰明·莱文提出“启动、采纳、实施、成果”四要素教育政策阶段理论，从政府决策和学校实施两个视角详细分析了影响政策结果的多方面复杂因素。[3]该理论提供了新的视角，既从政府决策层面来看待教育改革，又强调教育政策活动具有“模糊性和偶然性”，需要根据政策过程的实际进展情况进行不断的调整。本研究所强调的政府—政策—高校之间的互动关系突显的正是如此的理论观点。高校“双一流”建设政策的实施与推进，也正是这一逻辑的体现，应高度重视，恰当把握，充分发挥好政策的功能作用。
我国当前的高等教育管理体制是“统一领导，分级管理”，即中央统一领导，中央和省级政府两级管理、以省级政府为主的高等教育管理体制。同时，《高等教育法》赋予高校一定的办学自主权。国家对高等教育的管理主要通过颁布和实施政策体现出来。
1.党的十九大以来国家高教政策概况
党的十九大报告指出，要优先发展教育事业，实现高等教育内涵式发展，建设教育强国。2018年5月2日，习近平总书记在北京大学师生座谈会上发表重要讲话，提出四个“重大论断”、强调四项主要内容；同年9月10日，习近平总书记在全国教育大会上发表重要讲话，提出“九个坚持”“六个方面下功夫”等重要论述。为了贯彻落实党中央重要政策和习近平总书记系列讲话精神，党和政府就高等教育出台了一系列重要政策。这些政策大致可分为本科教育、高校建设、学科建设、科学研究、师资建设等方面，对我国高等教育发展和高校办学起到重要的指导作用。
第一，本科教育。2018年6月21日，新时代全国高等学校本科教育工作会议在四川成都召开，强调“以本为本”、全面部署高校落实立德树人根本任务。接下来，教育部先后出台打造“金课”、取消清考、“六卓越一拔尖”计划2.0、“双万计划”等系列一流本科教育建设相关政策。2019年4月，教育部办公厅印发《关于实施一流本科专业建设“双万计划”的通知》，2019年—2021年，建设10,000个左右国家级一流本科专业点和10,000个左右省级一流本科专业点。
第二，高校建设。2018年8月27日，教育部、财政部、国家发改委联合发布《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，提出了高校“双一流”建设的行动指南、总体方案、实施办法。然后，通过发布《关于深化本科教育教学改革全面提高人才培养质量的意见》《关于一流本科课程建设的实施意见》《关于开展2019年线下、线上线下混合式、社会实践国家级一流本科课程认定工作》等政策予以推进。
第三，学科建设。2018年1月30日，教育部发布了《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》，这是我国关于高等教育教学质量首个国家标准，涵盖所有专业；同年3月底，教育部办公厅公布首批“新工科”研究与实践项目，突出人工智能类、大数据类、智能制造类等战略性新兴产业相关专业；同年7月，教育部学位中心公布了全国首次专业学位水平评估结果，这是我国专业学位授权点试点评估，为学生择校和人才流动等提供参考。
第四，科学研究。2018年1月31日，国务院印发《关于全面加强基础科学研究的若干意见》。随后这一年，开展了高等学校基础研究珠峰计划、关键领域自主创新能力提升五年计划、人工智能创新行动计划等系列重大战略部署。同年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，打击学术不端行为、实行“一票否决”。
第五，师资建设。2018年1月31日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，这是第一个专门面向教师队伍建设的里程碑式政策文件。此外，有关师范生公费教育、长江学者奖励计划、清理“四唯”、高校教师职业行为准则、师德师风建设等政策陆续发布。
近年来，中国高等教育领域最重要的政策无疑是“双一流”建设政策，这一政策是我国高等教育管理的改革创新，旨在更好地推进我国由高等教育大国转变为高等教育强国。
“双一流”建设是党中央、国务院作出的重大战略决策，旨在促进我国高校内涵式发展，提升我国高等教育整体发展水平，促进高等教育强国建设。“双一流”建设政策的实施与优化，除了政府决策的影响，大学的执行效果对教育政策的实施结果也有重要的影响。[4]实质上，“双一流”建设政策由党中央、国务院制定，体现的正是“中央统一领导”，本质上是国家教育权的施行。在“双一流”建设政策过程中，党和国家相关机构颁布了一系列政策。2014年，习近平总书记在北京大学考察时发表重要讲话，指出办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。2015年，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，指出要顶层设计推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列。2016年，教育部直属高校“十三五”规划编制和中央部门所属高校教育教学改革专项工作视频会中强调将建设一流本科教育纳入“双一流”建设方案。2017年，教育部、财政部、国家发展和改革委员会（下称三部委）共同颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，明确一流大学和一流学科的遴选条件，强调公平公正、开放竞争、分级支持、绩效考核、动态管理；同年，三部委还印发《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，公布一流大学建设高校42所，一流学科建设高校95所。2018年，三部委印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，提出了高校“双一流”建设的行动指南、总体方案、实施办法等。2019年，教育部办公厅公布《关于实施一流本科专业建设“双万计划”的通知》；同年，教育部还发布了《关于一流本科课程建设的实施意见》等相关政策，旨在推进一流本科教育建设，实现“双一流”建设目标。
从上述系列政策颁布的总体情况可见，国家对高等教育的管理并不在具体层面的操作，而是在宏观层面进行管控，主要通过引导、要求、规范等方式发挥作用。正如政策工具视角的研究表明，在“双一流”建设政策过程中，政策工具选择既是政策制定的重要内容，也是推进政策执行和政策评估的有效手段。[5]以麦克唐纳尔和艾莫尔的分类为基础，这些政策工具可分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和劝告工具。[6]就“双一流”建设政策部分而言，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》等正是借助这些政策工具起到重要作用。与此同时，地方政府也是“双一流”建设的关键主体。“双一流”建设政策的本质是院校重点建设政策，继承和发展着新中国成立以来高校重点建设政策的传统，推进重点大学建设、重点学科建设，秉持整体建设、自主发展、绩效评价、动态调整的原则，正是这样的政策指向形成中国重点建设高校的内在发展驱动力和外部激励约束力。[7]在这样的政策架构下，地方政府必然高度重视，“中央和省级政府两级管理、以省级政府为主”在此凸显。“双一流”建设政策实施后，各省级政府相继出台了“双一流”建设专项政策或与之相关的高等教育政策文件。研究表明，不同省域的“双一流”建设方案较为一致体现了科学定位、分类发展、延续重点的设计原则，分别探索出学科驱动、平台建设、整体推进、高校引入四种典型推进策略。[8]
可见，在“双一流”建设政策过程中，中央和地方切实贯彻“管办评分离”的原则，制定宏观政策进行管控，充分体现国家教育权。接下来，就是“充分尊重大学的办学自主权，对大学的内部治理保持一定距离，主要通过参与大学外部治理来实现国家意志和政府利益”。[9]
细化实施：体现和保障高校办学自主权—以C大学“双一流”建设为例
政策制定之后，重在执行。“双一流”建设政策必然带来深刻的利益调整，各高校作为政策落实的主体，如何依据新的高教政策进行细化、具体化，拿出可行的建设方案，关系到高校自身在竞争格局中的发展问题。建成世界一流、中国特色高水平研究型大学，高校要关注国家推出的各项计划、工程，但不能局限于这些计划和工程，还要审视学校自身办学的节奏和规律，形成自己的优势和特色，提升核心竞争力，实现建设高等教育强国的总体目标。[10]依据政策“补丁”相关观点来看，国家政策不会事无巨细都规定清楚，顺利实现“双一流”建设目标关键还在于高校在政策实施过程中及时发现政策“漏洞”，打好政策“补丁”。[11]实质上，这也正是高校办学自主权的重要体现。
1. C大学“双一流”建设推进过程
本文以某一流学科建设高校（原“211工程”高校，以下简称C大学）为例，收集该校在“学校公文”栏目正式公布的有关“双一流”建设的文件（主要是该校2016年启动“双一流”建设以来的文件）进行分析。结果表明：C大学紧跟国家政策步伐，并充分运用高校办学自主权逐步制定相关细化的策略与方案，推动学校建设与发展。
在政策时点上，C大学政策与国家政策保持政策过程的一致性。2015年是“双一流”建设政策启动之年，C大学在2016年发布相关文件4个，开始思考和动员本校“双一流”建设问题。2017年是“双一流”建设政策具体布局之年， C大学在2017年发布相关文件11个，全面开始实施一流学科高校建设。2018年是“双一流”建设政策细化之年， C大学于2018年发布的相关文件有30个，通过各项具体措施进一步推进一流学科高校建设。2019年是“双一流”建设的夯实之年， C大学于2019年发布的有关一流本科建设和学科建设的文件有12个，通过学科建设办公室和教务处等多个部门推进一流课程、一流学科、一流专业的建设与发展。
2. C大学“双一流”建设中充分发挥高校办学自主权
在“双一流”建设过程中，C大学依法办学，将国家政策与本校实际紧密结合，从计划规划到具体方案和措施，层层细化与推进，主要包含如下八个方面：
一是制定总体规划及具体实施方案。确定年度工作要点，开展全校“双一流”建设大调研大讨论，发布“双一流”建设系列文件等。二是开展学科与专业建设。开展学科梳理工作、成立学科建设专家咨询委员会、学科建设办公室调整、一流学科建设项目立项等。三是切实助力科学研究。实施《纵向科研项目奖励办法》、开展“111基地”建设等。四是抓好人才与师资队伍建设。制定《“XX学者”支持计划实施办法》《关于加强人才队伍建设的实施意见》等系列文件，成立师德建设委员会等。五是促进国际交流。制定实施《教育对外开放战略规划》等。六是推进文化与法制建设。制定实施《文化建设“十三五”规划（2016-2020年）》等。七是做好组织与保障工作。制定实施《内部控制评价实施办法（试行）》、成立绩效工资改革工作领导小组和“111计划”领导小组、进一步加强学院发展规划和规章制度体系建设、成立“双一流”建设工作组织机构等。八是狠抓思想政治建设。发布《学习贯彻党的十九大精神宣讲活动的通知》、制定《学习宣传贯彻党的十九大精神工作方案》等。总之，C大学在“双一流”建设中正是在国家政策的指引下，依法充分发挥办学自主权，细化方案，狠抓落实，逐项推进。
综上可见，政策在中国特色高等教育中具有比通常意义上更重要的地位和特殊性，扎根中国大地办大学必须对此有高度认识。如果说这是一种约束条件，那更重要的也是导向性约束条件，而非简单的限制性约束条件。这既有利于与我国高等教育管理体制保持一致性，施行国家教育权，又能体现和保障高校办学自主权。
高校“双一流”建设政策是我国当前高教政策的重中之重，中央和地方政府，各高校都非常重视。但在政策过程中也还有诸多问题值得探讨与改进，如重点建设问题、政策驱动改革问题、高校内驱力问题等。因此，相关研究提出了一些针对性的措施建议，如面对重点建设政策的不稳定性与不透明性带来的问题，未来推进 “双一流”建设应注意维护一流大学与一流学科建设之间的良性生态关系，引导高校分类发展，合理使用绩效拨款；[12]运用好政策驱动改革的积极一面，充分认识其局限性，避免过度依赖政府的政策，[13]政策思维与法治思维的辩证统一；[14]增强高校的内生动力和办学活力，充分激发各层次高校提升内涵发展的积极性和主动性；[15]突破体制、管理和技术三重障碍，即处理好政府与大学的关系、落实大学办学自主权，处理好学术与行政的关系、落实基层学术组织（院、系、研究所）自治权，处理好教学与科研的关系、推进学科专业课程一体化建设[16]等。这些都非常值得借鉴与深思。
总之，扎根中国大地办大学，推进“双一流”建设，建设高等教育强国，政策发挥着重要作用，其代表着国家权力。高校应高度重视政策，同时充分发挥自主权，高效落实政策，改革政策传导机制，灵活运用多种形式，提质增效。同时，国家政策制定也应充分反映社会现实和需求，注意政策的系统性、整体性和连贯性。（作者单位：周湘林，中央财经大学政府管理学院；朱江煜，中央财经大学教师教学发展中心）
本文系国家社科基金“十三五”规划2017年度教育学国家一般项目（项目编号：BIA170179）的阶段性研究成果
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《北京教育》杂志
